专项活动
詹成付:不断深化对社会组织工作规律性的认识
2017-10-11

  党的十八大以来,中央在社会组织建设方面举措众多、内涵丰富,涉及社会组织建设的方方面面,具有很强的思想性、政策性、指导性,社会组织建设已成为以习近平同志为核心的党中央治国理政新理念新思想新战略的重要组成部分,我们要认真学习领会,并结合实际加以贯彻落实。
  社会组织工作或社会组织建设有没有规律可循?如果有的话,是什么?从哪里入手去把握?这不仅是做实际工作的同志要面临的问题,也是各级分管这项工作的领导必须面对和关心的问题。
  社会组织工作的显著特点
  个人认为,与其他工作相比,社会组织工作至少具有政治性、政策性、社会性的显著特点。说它具有政治性特点,是因为全部社会组织都是结社问题,都是结社的体现。每一个社会组织有其独立性和自主性,有其各不相同的价值诉求和利益追求,只有当这种独立性、自主性和价值诉求、利益追求符合党的执政使命,符合国家富强、民族振兴、人民幸福的大目标时,社会组织的价值诉求、利益追求才能释放正能量,否则,社会组织就容易成为社会离心力的制造者,就容易成为执政党实现执政使命的障碍物,中外历史上这样的例子不胜枚举。因此,充分认识和把握社会组织工作的政治性特征,旗帜鲜明讲政治,正确处理好局部和全局、当前和长远、具体利益和根本利益之间的关系,把社会组织建设成为巩固我们党的执政基础、完成我们党的执政使命的重要力量,是我们做好社会组织工作的第一责任。说它具有政策性特点,是因为社会组织是靠政策来规范管理的。在社会组织管理上,除了民政部门从一个社会组织登记成立,到社会组织的日常检查抽查,到接到举报后进行的调查,再到行政处罚直至撤销登记、清算、注销等等有若干政策外,组织部门如对党政干部兼职的规定,财政部门如对税收优惠政策的规定,等等,也都有许多政策规定。更重要的是社会组织的政治性决定其必然有很强的政策性,如以人名命名的社会团体,还有新社会阶层联谊会的负责人,必须要征求有关部门意见,按规定办理,否则,就会出大问题。因此,充分认识和把握社会组织工作的政策性特征,经常学习研究政策法规、牢记政策法规要义,认真按政策法规办事,是我们做好社会组织工作的护身符。说它具有社会性特点,是因为社会组织涉及的面相当广泛性,工农商学兵哪个领域都涉及了社会组织,党政军民学哪个部门都有社会组织,可谓接触面相当广;是因为社会组织服务对象的多样性,男女老少、各个民族都有,甚至还有境外人员,可谓各种人群都要考虑;是因为社会组织发起人的复杂性,越是层级高的社会组织越呈现“三有”的特点:有钱人、有权人、有闲人(有闲暇时间的人),用老百姓的话说都是人精。只有把社会组织工作放到全局中谋划,放到经济社会发展的实际中去思考,放到群众根本利益上去统筹,社会组织工作才能做好。
  不断深化对中国社会组织工作规律性的认识
  具体实践中如何把握好社会组织工作的政治性、政策性和社会性的特点,不断深化对中国社会组织工作规律性的认识,可以围绕以下六个方面进行。
  第一,必须坚持中国共产党的领导。这是社会组织工作政治性决定的,也是走中国特色社会组织发展之路的题中应有之意。离开了坚持中国共产党的领导这一条,不管是社会组织工作的理论研讨,还是社会组织的政策设计,还是社会组织的具体实践,都会走上邪路。习总书记说“在当今中国,没有大于中国共产党的政治力量或其他什么力量。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的,是最高的政治领导力量,各个领域、各个方面都必须坚定自觉坚持党的领导。”在社会组织工作中把坚持党的领导贯彻到底,应从三个层面进行。
  一是从中央到地方各级党委都要把社会组织工作作为我们党治国理政的重要方面纳入议事日程,切实加强领导,不能光有领导之名而无领导之实,更不能放弃领导。目前,我国已登记的70万社会组织,是分国家、省、市、县四级登记的,我们的各级党委对社会组织工作都有领导的责任和义务,要过问它们的发展状况,有什么问题、有什么困难、今后的走向。要研究制定扶持发展政策和监督管理政策,主动关心它们、联系它们,解决它们的实际困难,而不是不管不问甚至无端指责。乡镇(街道)、城乡社区虽然没有登记的责任,但在它们周围有比前述四级登记管理机关已登记的社会组织数量多得多的“草根组织”(据有关专家估算有几百万个)需要基层党组织去领导、去管理、去联系。对此,党中央已经有明确部署,比如,从中央到地方建立社会组织工作协调机制,统筹、规划、协调、指导社会组织工作;各级党委和政府要把社会组织工作列入重要议事议程;各部门党委党组要加强对本部门管理的社会组织的领导,等等,这都是主动行使好领导权的体现,要落实下去,只有这样才能领导得好。二是各级社会组织登记管理机关、业务主管单位、综合职能部门要积极落实党的领导,自觉维护党的领导,用加强和改进党的领导统领社会组织改革发展工作。社会组织的登记管理机关、业务主管单位、行业管理部门、综合职能部门,从不同方面承担着对社会组织的监管和引导职责,要站在是否有利于维护党的执政地位,是否有利于扩大党执政的群众基础,是否有利于党完成执政使命的高度来考量、来安排、来行使自己的职权和责任。有了这种意识,我们的社会组织登记管理机关、业务主管单位、综合职能部门就会在社会组织的登记入口、检查评估以及扶持政策制定和活动综合监管中,把党的主张贯彻到方方面面和各个环节。三是各级各类社会组织必须自觉接受中国共产党领导,把坚持党的领导与社会组织依法自治有机统一起来。社会组织在成立之初申请书里要有党建方案,在组织章程中要明确接受中国共产党的领导,要为在社会组织中开展党建提供方便条件。社会组织中的党组织要参与各项活动,发挥政治核心作用,社会组织中的党员要发挥先锋模范作用,监督社会组织负责人贯彻执行党的路线方针政策和国家法律法规情况。
  第二,必须坚持非营利性和非行政性。非营利性和非行政性,是社会组织的基本属性,社会组织之所以是社会组织,之所以不同于企业等营利性组织,之所以不同于行政组织、政权机关、事业单位,就在于它的非营利性和非行政性。非营利性是针对营利性而言的,非行政性是针对行政性而言的,只有同时具备这两条,才能是社会组织。综合有关法规政策,非营利性应从以下几个方面来理解和坚持:一是不以营利为目的;二是资产投入者对投入的资产不享有所有权;三是投入的资产及其孳息不被出资人、举办人和会员分配或变相分配;四是投入的资产及其孳息的使用和处分一直按照投入时的目的或者近似目的来使用。所谓非行政性,类似国外的非政府性,也就是社会组织不是政府组织,不是政权机关,没有行政职能,不能行使行政职权,工作方式方法也与行政机关不同,各社会组织之间彼此独立,无上下隶属或指导关系。
  在坚守社会组织非营利性和非行政性上,近年来我们做了不少努力,教训和经验也很多。为什么要搞行业协会商会与行政机关脱钩,就是因为不少行业协会商会存在着“戴着市场的帽子,坐着行业的轿子,拿着政府的鞭子,收着企业的票子,供着官员兼职的位子”的现象,没有坚持社会组织的非营利性和非行政性的属性。现在在公益慈善领域,挂羊头卖狗肉的总量还不少,有的抽逃注册资金,有的搞变相利益分配,有的不经民主程序随意借贷投资造成基金会巨额损失,还有的搞不正当关联交易,这些都背离了非营利性、非行政性的要求,都是要加以纠正的。
  第三,必须坚持社会组织的服务功能。如果说社会组织非营利性、非行政性解决了社会组织是什么的问题,那么社会组织的服务功能解决的是社会组织究竟要干什么的问题,是社会组织属性的外在体现。自2004年9月19日党的十六届四中全会通过的《中共中央关于党的执政能力建设的决定》明确提出:“发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用”以后,“提供服务、反映诉求、规范行为”一直是社会组织的功能定位。2016年中办发46号文件又重申了社会组织的这一功能定位,并在此基础上进一步提出了“充分发挥社会组织服务国家、服务社会、服务群众、服务行业的作用”的要求,可以说,“四个服务”的要求更加完善了社会组织的功能定位,只有符合“四个服务”要求的社会组织才是我们这个时代、我们这个社会所欢迎的社会组织,才符合中国特色社会组织发展之路内在需要。
  服务,既是中国特色社会主义大背景下社会组织的功能所在,也是中国特色社会主义大背景下社会组织的价值所在。如何服务?“四个服务”的要求讲得很清楚:首先是服务国家。社会组织要围绕党和国家工作大局,围绕中国特色社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设,围绕外交工作大局和祖国统一大业,找准工作的结合点和着力点,团结动员所联系会员为完成党和国家中心任务贡献力量,促进改革发展、维护社会和谐稳定。不得从事、资助危害国家安全的活动。其次是服务社会。主要是提供政府服务难以顾及的一些带偏好性的服务、一些市场组织不愿意提供的服务,以及满足人们普遍性的交往偏好需求,等等。不得从事危害社会公共利益的活动。再次是服务群众。社会组织要做党和政府联系群众的桥梁和纽带,要多为群众办好事、解难事,维护和发展群众利益,不断增强自身影响力和感召力。要倾听群众呼声、反映群众意愿,把党的决策部署变成群众的自觉行动,把党的关怀送到群众中去。最后要服务行业。要制定行业标准,协调行业利益,规范会员行为,等等。
  第四,必须坚持依法自治。这个问题是解决社会组织发展的内生动力问题。如何坚守社会组织的非营利性、非行政性,如何坚持服务功能定位和宗旨,做到“四个服务”,这就需要构建依法自治的体制机制。
  为什么坚持依法自治这么重要?国家发展要靠自力更生,家庭幸福要靠其成员同心协力,社会组织也是一样的道理,要练内功。一个社会组织没有一套健全成熟的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度机制,即使被审批许可入了门,它也走不远、长不高、活不好。社会组织必须要建立的制度和机制概括起来有四个重要方面:一是建立健全法人治理结构,主要是建立和完善会员大会(会员代表大会)、理事会、监事会制度,使社会组织成为权责明确、运转协调、制衡有效的法人主体,独立承担法律责任。二是要在社会组织中建党组织。文件规定社会组织中的党组织不仅要把握正确的政治方向,还要对社会组织重要事项决策、重要业务活动、大额经费开支、接受大额捐赠、开展涉外活动等提出意见。三是建立健全一套日常从业人员录用培训、薪酬待遇、财务管理、项目运作、会费管理、廉洁自律等规章制度,并严格执行。四是支持和发展社会组织自律组织,以民带民、以民管民,这也是社会自治的有效方式,在一些国家有较为成熟的经验,比如,一些社会组织的联合会通过制定行为规则、评估标准、声誉管理等形式来规范成员的行为,都有较好的效果。我国也开始重视社会组织的行业组织的自律建设。《慈善法》112条里就有两条(第19条、第96条)强调慈善行业组织应当建立健全行业规范,加强行业自律问题。中办发[2016]46号文件也明确指出:“探索建立各领域社会组织行业自律联盟,通过发布公益倡导、制定活动准则、实行声誉评价等形式,引领和规范行业内社会组织的行为。”总之,要把社会组织培养成自己能够开拓、自己能够运作、自己能够纠错这样一种主体,只有这样的社会组织才是我们所需要的。
  第五,必须坚持两手抓。这是我国社会组织工作的又一个带规律性的认识,它解决的是社会组织发展的外在条件、外在环境问题。社会组织要走得好,内生动力是第一动力,是最主要的,但不意味着外在条件可有可无、无足轻重。有些时候,社会组织的内生动力也是外在条件和环境“逼”出来的,有的离开了外在的紧约束,离开了“逼”这一推力,内生动力也会失灵。因此,只有内外结合,共同作用才能使社会组织走得更远、走得更好。
  对党和政府来说,解决社会组织发展的外在条件和环境问题,必须从两个方面入手:一方面是引导、培育、扶持,主要起激励作用;一方面是监督、管理、检查,主要起约束作用。这两方面都要有,而且都要硬。目前,从全国来看,两方面都有了,但实事求是地讲,哪方面都不太硬,都还有可以进一步硬的空间。但相比之下,监督、管理、检查这一手更差些,更需要努力补齐这个短板,今年部里社会组织管理局的重中之重就是加强对社会组织的监督管理。在监督管理上双重负责的管理体制机制是一个创造,符合国情,要坚持并不断完善。面向未来,要国内国际一起管,网上网下一起管。
  第六,必须坚持质量第一。是质量第一,还是数量第一?是个大问题。对一个国家、一个地区来说,有多少社会组织才算比较合理、比较可行?我们国家从1949年建国到1965年文革前夕,有全国性社会团体近百个,地方性社团6000多个。改革开放后迅速发展,到2016年底发展到了70万个,可以说今非昔比。那么,我们究竟要成立多少个社会组织?有的人认为,应引进西方学术界的“万人社会组织数”来作为我们社会组织发展数量的指引。实事求是地说,这个概念有其合理的一面,也有不合理的一面。合理的是自己跟自己比,过去如何,现在如何;不合理的是把处于不同发展阶段的国与国之间、地区与地区之间放到一个平台和标准来比。按照这个概念,每万人口中社会组织数量越多,就越先进,越受到鼓励,这会给我们国家和社会带来什么情况?后果不堪设想。
  我认为社会组织数量的多与少有三个维度可以参考:一是经济社会发展的需要。比如上海市的市场经济体制比较完善,政府、市场、社会边界较为健全,社会各方面对社会组织的需要比较旺盛,万人社会组织数就较高些,这是符合上海经济社会发展的要求的,但我们不能把上海的情况搬到中西部地区市场经济还不发达的地方去硬套。我到过西藏阿里地区调研,阿里地区一个名叫日土的县,该县8.3万平方公里,全县不到1万人口,共有13个行政村,平均每个村的国土面积高达6384平方公里,相当于一个上海市的面积,如果把对上海的要求套到阿里,合理吗?二是管理的有效性。就是说你能不能管得好、管得住。管理学上讲,任何管理都有半径、都有幅度,超过这个度就失效或减效。要管好,你要么增加管理力量,要么增加管理手段,要么提高管理效率,但在一定时期内加人、加物不是说办到就能办得到的。比如东部一个经济发达的县级市只有一个公务员在管理社会组织,他一共管理登记5800个、备案的8500个,两者相加一共14000多个社会组织,如何能管好?只会使管理流于形式。三是社会组织的效用。早在1999年中办国办《关于进一步加强民间组织管理工作的通知》中就指出:“对待民间组织,不能片面追求数量,重要的看质量,看它能否发挥积极的社会作用。”从理论上讲,如果社会组织主动服务国家、服务社会、服务群众、服务行业,这样的社会组织越多越有利于社会发展,反之,只能加剧社会震荡。
  以上是我对我国社会组织工作规律性的初步认识,应当指出的是,形势在发展,世界在变化,社会在进步,我们必须紧紧把握时代脉搏,勇于直面新问题,解决新问题,总结新经验,不断深化我们对规律性的认识,从而使我们的工作更富有创造性。
  (作者系民政部党组成员、社会组织管理局局长)
 
来源:《中国民政》2017年第18期